So wie auch bei dem Berliner Großflughafen BER wurden in Hamburg mit der Elbphilharmonie viele Fehler gemacht. Selbstüberschätzung der Verantwortlichen bei hoher politischer Einflussnahme sowie Vertragsabschluss ohne Planungssicherheit. Die Liste der Fehler ist lang und führte am Ende zu einer Zeitüberschreitung von sieben Jahren bei einem Kostenanstieg um rund 500 Millionen Euro.
Kürzlich hat die Hertie School of Governance unter der Leitung der Governance-Professorin Genia Kostka öffentliche Großprojekte untersucht und dabei festgestellt, dass Kostenexplosionen oftmals vermeidbar gewesen wären. Im Rahmen der Studie “Großprojekte in Deutschland – zwischen Ambition und Realität” wurden auch der Berliner Großflughafen BER und die Elbphilharmonie im Hamburg als Fallbeispiele näher betrachtet.
Wie in Berlin hat auch in Hamburg die Selbstüberschätzung der Verantwortlichen zu explodierenden Kosten und einem drohenden Verlust der Glaubwürdigkeit der Politik geführt. Zwar gilt die Hamburger Elbphilharmonie als sogenanntes Signature-Projekt, also ein architektonisch besonders anspruchsvolles Projekt mit außergewöhnlicher Symbolkraft mit technischer Komplexität und unnachahmlichen Eigenschaften. Als künftiges Wahrzeichen von Hamburg war die Elbphilharmonie schon früh mit dem Anspruch angekündigt worden, eines der 10 besten Konzertsäle der Welt zu werden. So hatte der Immobilienentwickler Alexander Gerard ursprünglich 2003 geplant, auf dem Filetgrundstück Kaispeicher A neben dem Konzertsaal auch eine Mantelbebauung mit Hotel, Eigentumswohnungen und einer Parkgarage zu errichten. Bei Vertragsabschluss 2006 waren dafür 351,8 Millionen Euro vorgesehen. Die Bauarbeiten sollten bis 2010 andauern. Doch es kam anders und so verzögerte sich die Baufertigstellung bis Januar 2017, was einer Bauzeitüberschreitung von 200 Prozent entspricht. Die Kosten stiegen von Vertragsabschluss 2006 auf die Neuvereinbarung 2013 um 146 Prozent auf 865 Millionen Euro an.
Diese Kostensteigerungen und Bauverzögerungen sind sowohl auf die Vor-Vertragsphase zwischen 2003 und 2006, aber auch einige Fehler während des Nachtrags 2008 zurückzuführen. So kamen in der Planungsphase 10 Fehler zusammen, die eine Kostenspirale in Gang setzten:
Mit der ursprünglichen Projektvorstellung wurden unrealistische Erwartungen geweckt, nämlich ein Prestigeobjekt von Welt zu geringen Kosten zu errichten. Diesen Versprechungen mussten alle zusätzlichen Projektentwicklungen folgen.
Gleichzeitig bildete sich durch diese “Elbphilharmonie-Eurphorie” eine grenzenloser Optimismus, durch den die Beteiligten die Komplexität des Bauvorhabens mit ihren technologischen und planerischen Risiken unterschätzten. Dies führte zu nicht ausreichenden Rücklagen, einer mangelhaften Selbstreflexion und einem unpassenden Governance-Modell.
Durch den Druck der hohen Erwartungen wurden Kosten-Nutzen-Kalkulationen und Kostenschätzungen durch die Projektplaner verzerrt und Verantwortliche dadurch strategisch getäuscht.
Im internen Governance-Modell wurde die Realisierungsgesellschaft mbH (ReGe) als dominierende Instanz der Projektentwicklung eng an das Büro des ersten Bürgermeisters gebunden und nur unzureichend durch Stadtverwaltung und Aufsichtsrat kontrolliert. Damit erlangte die ReGe Projektvollmachten, konnte kaum überprüfte Gutachten erstellen und eigene Kostenschätzungen zu Vertragsgrundlagen machen, wodurch Vorgänge vernebelt werden konnten.
Wie bei BER fehlte auch in Hamburg die nötige Fachkompetenz zur Durchführung komplexer Bauprojekte. Weder innerhalb der ReGe noch auf Seiten der Stadtverwaltung war genügend Erfahrung in der Gestaltung eines Signature-Projekts vorhanden.
Und auch wie in Berlin wurde bereits mit dem Bau begonnen, obwohl die Planung noch nicht finalisiert war. So lag zwar in einigen wenigen Bereichen die Ausführungsplanung vor, doch hat andere nur eine Entwurfsplanung oder wieder andere nur eine Budgetierung und noch gar keine Planung.
Auch das externe Governance-Modell war nicht optimal und führte zu weiteren Fehlern. Denn entgegen dem üblichen Konstrukt beim komplexen Bauprojekten waren Generalunternehmer (GU) und Generalplaner (GP) getrennt und wurden durch die ReGe koordiniert. Sie musste darüber hinaus die Baupläne inhaltlich und zeitlich synchronisieren und die Qualität sicherstellen.
Auch die Übernahme des kommerziellen Mantels durch die ReGe im Rahmen des Forfaitierungsmodells erhöhte die Verantwortung und das Risiko von Seiten der Stadtverwaltung. Mit noch mehr Arbeit stiegt auch der Raum für Kostensteigerungen.
Darüber hinaus unterschätzte die Senatsbehörden auch den Druck, der auf den Generalunternehmer lastete. Denn in der gängigen Praxis am Bau ist es immer üblicher geworden, durch Nachforderungsmanagement für Profitabilität zu sorgen.
Und schließlich war die ReGe mit den Aufgaben überlastet und personell nicht in der Lage, all den Aufgaben von Planungssynchronisation, Qualitätskontrolle, Bauaufsicht, Kommunikationsschnittstelle und Bauherr gerecht zu werden.
Doch damit nicht genug, auch während der Nachtragsverhandlung 2008 gab es zahlreiche Aspekte, die eine gütige Einigung verhinderten. Immerhin hatte sich durch gegenseitige Schuldzuweisung über Bauverzögerungen eine destruktive Arbeitsbeziehung zwischen Generalunternehmer und Generalplaner gebildet. Doch auch die Stadt Hamburg forcierte keine Neuvereinbarung, um nach dem Verlust der Kontrolle von Kosten und Zeit nicht auch noch die über die Qualität zu verlieren. Daher wurden die Entscheidungsträger nur unzureichend über den Bau- und Planungsfortschritt informiert, was keine realistische Einschätzung für Kostensteigerungen ermöglichte. Erst 2013 gelang die Neuvereinbarung durch Eskalation der Verhandlung und Einschränkung der Rolle der ReGe auf das operative Management. Viele Verantwortliche bei Stadt, GU und GP waren ausgewechselt, so dass mit neuem Elan verhandelt werden konnte. Außerdem drohte allen drei Parteien ein Reputationsschaden, der den Weg schließlich für eine Einigung ebnete.
Die Autoren des Fallbeispiels Elbphilharmonie Prof. Dr. Jobst Fiedler und Sascha Schuster würdigen zwar die erhöhte Komplexität der Elbphilharmonie als Signature-Projekt, sehen aber keine entsprechende Ausgestaltung in Planung und Organisation. “Die Fehlerspirale wurde in erster Linie durch Selbstüberschätzung der Verantwortlichen und entsprechender überambitionierter Zielvorstellung in Gang gesetzt.” Fiedler und Schuster empfehlen bei derartigen Projekten eine transparente Kommunikation mit eine effizienten Erwartungsmanagement und der frühzeitigen Darstellung der Herausforderungen. Außerdem sei eine Planungssicherheit zu gewährleisten, um kein Nährboden für Kostensteigerungen zu schaffen. Beide halten die Beteiligung von erfahrenen Top-Projektmanagern mit moderner Expertise für ebenso wichtig, wie die Kontrolle mit Hilfe von qualifizierten Mitgliedern, die in der Lage sind, staatliche und privatwirtschaftliche Akteure gleichermaßen zu verstehen. Besonders hilfreich für Großprojekte sei darüber hinaus auch die Einrichtung eines zentralen Beratungszentrums für Großprojektmanagement.
